Ciudad de México, a dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete.

Sentencia que revoca el acuerdo dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, que declaró procedente la adopción de las medidas cautelares relativas a la suspensión de la difusión de los promocionales identificados como versiones 4, 5 y 6 alusivos al 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa.

ÍNDICE

GLOSARIO

I. ANTECEDENTES

1. Denuncia. El trece de septiembre[1], MORENA denunció la difusión de diversos promocionales relacionados con el 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, Jefe de Gobierno de la CDMX.

2. Acuerdo impugnado. El quince de septiembre, la CQyD dictó el acuerdo ACQyD-INE-109/2017, en el que resolvió sobre la petición de adopción de medidas cautelares solicitadas por el denunciante, en el sentido de:

a) Negar las medidas cautelares respecto de la difusión de los promocionales identificados como versiones 1, 2 y 3 alusivos al 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa.

b) Otorgar las medidas cautelares consistentes en la suspensión de la difusión de los promocionales identificados como versiones 4, 5 y 6 alusivos al citado informe.

3. Recurso de revisión.

A. Demanda. Inconforme con lo anterior, el dieciséis de septiembre, el Director General de Servicios Legales, de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales del Gobierno de la CDMX, en representación del Jefe de Gobierno, interpuso el presente recurso de revisión.

B. Trámite y remisión de la demanda a Sala Superior. En su oportunidad, el INE realizó el trámite correspondiente a la demanda del recurso de revisión, y la remitió a este órgano jurisdiccional con el informe circunstanciado y las demás constancias que estimó pertinentes para la resolución del asunto.

C. Turno. Mediante el proveído respectivo, la Magistrada Presidenta de esta Sala Superior acordó integrar el expediente identificado con la clave SUP-REP-138/2017, y turnarlo a la ponencia del Magistrado Felipe de la Mata Pizaña para los efectos previstos en el artículo 19, de la Ley de Medios.

D. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado Instructor radicó la demanda, la admitió a trámite y, agotada la instrucción la declaró cerrada, con lo cual los autos quedaron en estado de resolución.

II. CONSIDERACIONES Y ASPECTOS PROCESALES

1. Jurisdicción y competencia. El Tribunal ejerce jurisdicción y esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, porque se combate un acuerdo emitido por la CQyD, relativo a la posible adopción de medidas cautelares, en un procedimiento especial sancionador[2].

2. Estudio de procedencia. El medio de impugnación que se examina cumple los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo 1; 8 párrafo 1; 9, párrafo 1; 13, 45; 109 y 110, párrafo 1, de la Ley de Medios, conforme con lo siguiente:

a. Forma. El recurso de revisión se presentó por escrito ante la autoridad responsable y en ella: i) se hace constar el nombre del recurrente, su domicilio para oír y recibir notificaciones, así como las personas autorizadas para ello; ii) se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; iii) se mencionan los hechos en que se basa la impugnación; iv) se exponen los agravios que supuestamente causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados y v) se hace constar el nombre y la firma autógrafa de quien promueve en representación del Jefe de Gobierno de la CDMX.

b. Oportunidad. El medio de impugnación se presentó en tiempo, ya que la resolución impugnada fue emitida el quince de septiembre mientras que la presente demanda, fue presentada ante la autoridad responsable el dieciséis siguiente, por lo que es evidente que se interpuso dentro del plazo de cuarenta y ocho horas posteriores a la notificación.

c. Legitimación y personería. Estos requisitos se encuentran satisfechos en términos de lo dispuesto en el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracción IV, en correlación con el 110, párrafo 1, de la Ley de Medios.

Lo anterior, porque la demanda fue interpuesta por una persona física, quien tiene el carácter de parte denunciada en el procedimiento especial sancionador respectivo, dado que se trata del servidor público que rinde su informe de labores, en su carácter de Jefe de Gobierno.

En lo atinente a la personería, el ciudadano que suscribe la demanda, Vicente Lopantzi García, lo hace en su carácter de Director General de Servicios Legales de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales del Gobierno de la CDMX tiene acreditado el carácter de representante del sujeto denunciado.[3]

d. Interés jurídico. Se surte el requisito, porque el recurrente controvierte el acuerdo de la CQyD que, entre otras cosas, declaró procedente la adopción de medidas cautelares, consistente en la suspensión de la difusión de diversos promocionales relacionados con el 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, Jefe de Gobierno de la CDMX.

e. Definitividad. De la normativa aplicable no se advierte algún otro medio de impugnación que deba agotarse antes de acudir a esta instancia, por lo cual debe tenerse por colmado este requisito.

III. ESTUDIO DE FONDO

1)     Antecedentes relevantes 

a) Con motivo del 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinoza, el Gobierno de la CDMX difundió una serie de seis promocionales, los que, supuestamente, hacen referencia a las acciones llevadas a cabo por el citado funcionario durante el periodo 2016-2017.

b) MORENA presentó una denuncia en contra del Jefe de Gobierno de la CDMX, por la difusión de diversos promocionales relacionados con el 5º Informe de Gobierno del citado funcionario, los cuales a juicio del denunciante:

         Transgreden lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución, párrafos séptimo y octavo, ya que implican una promoción personalizada del Jefe de Gobierno.

         Implica el uso de recursos públicos para la promoción del servidor público.

         El contenido de la promocionales no se ajusta a los parámetros del artículo 242, párrafo 5 de la Ley Electoral, para la rendición de informes de labores.

         Constituyen actos anticipados de precampaña o campaña, ya que pretenden posicionar la imagen de Miguel Ángel Mancera Espinosa.

c) El quince de septiembre la CQyD resolvió sobre la solicitud de medidas cautelares solicitadas por el actor. En relación con esto, negó las medidas cautelares por lo que hace a los promocionales denominados versión 1, versión 2 y versión 3; por su parte concedió medidas cautelares y, en consecuencia, la suspensión de los promocionales identificados como versión 4, versión 5 y versión 6.

2)     Agravios

El recurrente señala que la resolución le causa agravio en razón de las consideraciones siguientes:

a) Contrario a lo determinado por la CQyD las acciones que se han llevado a cabo por el Gobierno de la CDMX implican resultados y conclusiones dentro del periodo que se informa; no obstante, a pesar de los avances, aún existe falta de atención médica, incumplimiento de las normas que integran el orden jurídico, discriminación, desempleo, etc., las cuales, por ende, son parte de las acciones a implementar en el siguiente periodo.

b) El Jefe de Gobierno está obligado, tanto a informar las acciones llevadas a cabo como también los resultados de estas, por lo que, no solo puede, ni debe circunscribirse el informe de labores a lo que se realizó, sino también a aquello que se considera debe hacer en lo subsecuente, particularmente en los rubros que se pueden mejorar; por tanto, dichas manifestaciones están amparadas en el deber del funcionario público de informar a la ciudadanía.

c) La actuación del Jefe de Gobierno en apariencia del buen derecho, debe entenderse como la promoción de los objetivos que se persiguen de acuerdo con los resultados de las acciones llevadas a cabo.

d) Los promocionales, objeto de las medidas cautelares, deben considerarse como parte del informe mismos, ya que plantean aquellos objetivos que persigue el Gobierno de la CDMX como resultado de aquellas acciones llevadas a cabo en el quinto año de ejercicio.

e) Se considera que tomando en cuenta que el Jefe de Gobierno es el funcionario que se encuentra obligado a rendir su informe de labores, es él quien debe aparecer en los promocionales, con motivo del 5º Informe de Gobierno.

f) El informe no debe constreñirse a logros, sino también a los aspectos que se deben mejorar y con ello la ciudadanía tenga mejores oportunidades y un mejor gobierno por la CDMX.

3)     Litis

En el caso, la controversia se centra en determinar si resultó apegada a Derecho la adopción de medidas cautelares por las que se ordenó la suspensión de los promocionales, identificados como versiones 4, 5 y 6, del 5º Informe de Gobierno de la CDMX.

4)     Consideraciones de la Sala Superior

a) Tesis de la decisión

A juicio de esta Sala Superior, los agravios expuestos por el representante del Jefe de Gobierno de la CDMX resultan fundados y suficientes para revocar la determinación de la CQyD, toda vez que, contrariamente a lo señalado por la responsable, en apariencia de buen derecho, los promocionales en cuestión cumplen los requisitos establecidos en la normatividad aplicable, como se explica a continuación.

b) Consideraciones de la resolución impugnada

En el caso, la CQyD consideró que, del análisis del contenido de los promocionales, no se hace mención de algún tipo de acción concreta realizada por su administración, sino que se enfocan de manera destacada en la forma de pensar del servidor público y la manera en que encararía diversas problemáticas sociales.

En este sentido, afirma la responsable que no se puede apreciar que las expresiones que formula el Jefe de Gobierno en los citados promocionales, tengan vinculación con acciones realizadas por el Gobierno de la CDMX, en el periodo que supuestamente se informa.

Los promocionales en estudio tienen por objeto presentar cualidades personales del funcionario tales como: responsabilidad, empatía, comprensión, trabajo, sensibilidad y generosidad, características personales del servidor público que se consideran relevantes para atender las diversas problemáticas que se plantean en los promocionales en estudio.

En el mismo contexto, la responsable afirma que en el caso se encuentran acreditados los elementos

Personal: ya que está probado que quien aparece en los promocionales es el Jefe de Gobierno de la CDMX;

Objetivo: este elemento se colma, porque del contenido de los citados promocionales se destaca y enaltece la figura del servidor público, relegando en los tres spots la referencia al 5º Informe de Gobierno, y

Temporal: si bien, la difusión de los promocionales se ajusta a la temporalidad prevista en el artículo 242, párrafo 5 de la Ley Electoral, este elemento no es suficiente para considerar que la publicidad analizada es un genuino ejercicio de transparencia y rendición de cuentas.

c) Marco normativo

El artículo 134 de la Constitución establece reglas generales, de carácter restrictivo, relacionadas con la propaganda gubernamental consistentes en: 1. Prohibir la utilización de propaganda gubernamental con fines que no sean institucionales, informativos, educativos o de orientación social,  y 2. Prohibir la utilización de nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público a fin de no influir en la equidad de la competencia electoral entre los partidos políticos.

Esta obligación de ejercer con responsabilidad e imparcialidad los recursos del Estado, incluye la difusión de propaganda gubernamental con motivo de un informe de gobierno, caso en el cual, deben atenderse las reglas del artículo 242, párrafo 5, de la Ley Electoral.

La finalidad de esa previsión constitucional, es evitar que el cargo público que ostentan y los recursos públicos de que disponen esos servidores, se utilicen para fines distintos a los planeados y presupuestados por la autoridad competente, en particular, para generar un impacto en la ciudadanía, con la intención de influir en sus preferencias electorales, en detrimento del principio de equidad, en las campañas electorales y sus resultados.

d) Caso concreto

En el caso, se denunció la difusión de seis promocionales alusivos al 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, Jefe de Gobierno de la CDMX, en los que aparece su voz e imagen.

A juicio de los denunciantes, estos constituyen promoción personalizada del servidor público. En el mismo sentido, la CQyD consideró procedente la concesión de las medidas cautelare, consistentes en la suspensión de la difusión de las versiones 4, 5 y 6 de los citados promocionales, ya que a su juicio en los mismos no se hace referencia a acciones de gobierno llevadas a cabo durante el periodo en el que se informa.

e) Análisis individual de los promocionales

Como se adelantó, los agravios resultan esencialmente fundados y suficientes para revocar la medida cautelar, en razón de las siguientes consideraciones.

El artículo 242, párrafo 5 de la Ley Electoral establece que los informes de labores no serán considerados como propaganda electoral; lo anterior tiene sentido, en la medida en que la propia norma fundamental establece como un principio fundamental del Estado Mexicano la rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos.

En el caso, del análisis del contenido de los promocionales denunciados se advierte que los mismos hacen referencia a posibles acciones de gobierno que el funcionario público ha implementado en el periodo que se informa, como lo son médico en tu casa, transporte público (Metrobús), educación para jóvenes, programas para adultos mayores, entre otros.

Para evidenciar lo anterior, en un análisis preliminar, se inserta un comparativo entre el contenido de los promocionales y la acción de gobierno a la que posiblemente se refiere:

Versión 4

Versión 5

Versión 6

Como se puede apreciar, la narrativa de los promocionales en cuestión se encuentra enmarcada dentro de la rendición del 5º Informe del Jefe de Gobierno de la CDMX, y en ellos, en un análisis preliminar, se advierte que se hace referencia de forma auditiva y visual a programas y acciones de gobierno que han sido implementados durante la administración del Jefe de Gobierno.

En ese sentido, contrario a lo considerado por la responsable, se observa que los promocionales en cuestión hacen referencias a posibles actividades concretas y específicas de gobierno realizadas durante el periodo que se informa.

f) Análisis contextual de los promocionales

Importa precisar que estos videos no se pautaron de forma aislada e inconexa, sino que forman parte de un grupo de seis promocionales que constan en el mismo expediente y en los que se difunden los logros y acciones de gobierno en el periodo en el que se informa.

Así, en las versiones 1, 2 y 3[4] se puede apreciar que se hace referencia a temáticas similares a las contenidas en las versiones objeto de las medidas cautelares; como son, el programa médico en tu casa, la Constitución de la Ciudad de México, transporte público, acciones contra la discriminación, entre otros.

Aunado a esto en todos los promocionales se hace referencia expresa, directa e inequívoca, al hecho de que los mismos están vinculados al 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, pues en todos se inserta la imagen referencial del mismo al final de los anuncios.

En ese orden de ideas, es necesario resaltar que la norma electoral no impone la obligación de que los promocionales alusivos a los informes de gobierno deban mencionar expresamente el nombre y características de cada programa social a que se refiere, sino que basta con que de las expresiones contenidas en estos y de su análisis contextual, se aprecie que se trata del resumen anual de los datos relacionados con el cumplimiento de las metas previstas en los programas de gobierno.

De un análisis preliminar, esta Sala Superior estima que esta situación la cumplen todos los promocionales, ya que en ellos se advierte que el Jefe de Gobierno hace referencia a problemáticas sociales y a la forma en que las enfrentó haciendo referencia a las acciones de gobierno desarrolladas durante su administración para ello.

Ni la normal legal[5], ni su interpretación por parte del Máximo Tribunal Constitucional[6] establecen un formato o parámetro uniforme conforme al cual se deben desarrollar los informes de labores, esto implica que los funcionarios públicos están en libertad de utilizar la narrativa que consideren más adecuada para transmitir a la ciudadanía las acciones de gobierno realizadas en el periodo correspondiente, con la condición de que estos se refieran efectivamente a programas y acciones de gobierno, lo cual, como se ha visto, acontece en el caso.

g) Utilización de imágenes y voz del funcionario

En otro orden de ideas, en relación con el uso de la imagen del servidor público en los promocionales denunciados, debe tenerse en cuenta que el citado artículo 242, en su párrafo 5, autoriza que, tratándose de informes de gobierno, la voz e imagen de los funcionarios pueda ser utilizada en la difusión de los mismos, pues ello atiende a la necesidad propia de la rendición de cuentas, y la lógica de que el ciudadano identifique al funcionario que rinde el informe.

Bajo estas consideraciones, la afirmación de la responsable de que en los citados promocionales se da centralidad, es decir, se destaca la imagen del Jefe de Gobierno de la CDMX, es una deducción que se traduce en una apreciación subjetiva de los promocionales y establece una serie de inferencias que no son propias del dictado de medidas cautelares.

Esto es así, porque en el dictado de las medidas cautelares, la posible transgresión a la ley debe ser evidente, a “simple vista”, sin que sea necesaria una argumentación exhaustiva, ni un análisis probatorio profundo, sino que la posible ilegalidad debe desprenderse del mero estudio de las conductas denunciadas.

Así, por ejemplo, de manera análoga, en el caso de la suspensión de los actos reclamados en el juicio de amparo, la Suprema Corte de la Justicia de la Nación[7] ha considerado que ésta participa de la naturaleza de una medida cautelar, cuyos presupuestos son: i) la apariencia del buen derecho y ii) el peligro en la demora.

El primero de ellos se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso, para ello, basta la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el quejoso.

En todo caso, dicho análisis debe realizarse sin prejuzgar sobre la certeza del derecho, es decir, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, ya que esto sólo puede determinarse en la sentencia de amparo con base en un procedimiento más amplio y con más información.

Con este proceder, se evita el exceso en el examen que realice el juzgador, el cual siempre quedará sujeto a las reglas que rigen en materia de suspensión.

En el caso, resulta importante destacar algunas de las consideraciones medulares, en que se sustenta la resolución reclamada:

“…los spots no están dirigidos a informar a la ciudadanía de las acciones realizadas por el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México…sino que presenta lo que considera sus cualidades tales como responsabilidad, empatía, comprensión, trabajo, sensibilidad y generosidad.

…la emisión del mensaje en la primera persona del singular y la ausencia de pormenores o siquiera de referencias generales a las acciones emprendidas por el Gobierno de la Ciudad de México en el ejercicio 2016-2017 o en el periodo que el denunciado ha ocupado el cargo, conduce a estimar que los promocionales, bajo la apariencia del buen derecho (sic), configuran la promoción personalizada del presunto responsable…

 …de manera recurrente y en primer plano, la imagen del jefe de gobierno de la Ciudad de México, mirando directamente a la cámara y dirigiéndose en primera persona a la audiencia, destacando su deseo de enfrentar de forma eficiente y sensible graves problemas que aquejan a la sociedad mexicana, lo cual no es congruente con autentico, genuino y veraz informe de labores, el cual debería referirse a las acciones y actividades concretas que el servidor público realizó en el ejercicio de su función.” [8]

Como se puede apreciar la CQyD se aparta de los parámetros ya señalados para el dictado de medidas cautelares, pues realiza afirmaciones categóricas acerca de su contenido, la intencionalidad del mensaje y legalidad de los mismos, lo cual constituye la materia del fondo de la cuestión debatida.

h) Principio de máxima divulgación de la información pública

Conforme a lo señalado en el artículo 6º Constitucional, toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas.

Al respecto, la interpretación de este artículo debe ser tendente a maximizar el derecho a la información por parte de la población, por lo que, en el caso de los informes de gobierno, estos se deben analizar a la luz del derecho fundamental de las personas a contar con información suficiente que les permita formarse una opinión acerca del desempeño de los funcionarios públicos.

Esto implica que, al analizar una determinada conducta, con la finalidad de establecer si es posible el dictado de medidas cautelares, que impliquen la suspensión de la libre circulación de información e ideas, esto se debe hacer con un carácter de mayor libertad, esto es, privilegiando el derecho de los ciudadanos a recibir información, y solo en aquellos casos en los que sea evidente la posible transgresión a la ley se deberá suspender la difusión de la información.

Por tanto, en la difusión de los informes de gobierno o de labores debe privar el principio conforme al cual, en caso de duda debe interpretarse a favor de la difusión de las ideas.

Lo anterior, porque, a través de dichos informes, los servidores públicos cumplen con su obligación de rendir cuentas anualizadas de su gestión pública, ya que en estos casos se trata de información de carácter institucional para evaluar sus acciones de gobierno de cara a la sociedad, la cual está interesada en conocer los resultados de las tareas que les hubieran sido encomendadas, ya sea a través del voto popular o por virtud de una designación al frente de una determinada dependencia de gobierno.

Como se aprecia, los promocionales expresamente invitan a la ciudadanía a hacer un balance de lo efectuado en los cinco años de su gestión, de forma que sean evaluados por ésta los hechos y no la política.

Ello implica una invitación a que la ciudadanía se informe sobre lo realizado durante su gobierno a partir del conocimiento del contenido de su Quinto Informe de Gobierno, lo cual, de un análisis preliminar, es suficiente para considerar que los promocionales tienen relación con éste y que se encuentran dentro los límites legales permitidos.

Bajo esa perspectiva, si los promocionales en cuestión.

1. Hacen referencia específica a que se encuentran relacionados con el Quinto Informe del Jefe de Gobierno;

2. Se advierte que su contenido tiene que ver posiblemente con programas o acciones de gobierno implementadas por dicho servidor público durante su administración;

3. Se encuentran pautados para el periodo autorizado;

4. Actualmente no se desarrolla alguna campaña electoral, y

5. No existen elementos en el expediente que permitan establecer que se transmiten fuera del ámbito geográfico correspondiente.

Entonces es claro que, en un análisis preliminar, dichos promocionales cumplen con los requisitos exigidos por la normatividad aplicable, por lo que el otorgamiento de las medidas cautelares debe revocarse.

5) Conclusión

Analizado en su integridad los promocionales denunciados, así como los argumentos expuestos por la autoridad responsable, se concluye que no se justifica el dictado de las medidas cautelares consistente en la suspensión de los promocionales, pues del estudio de los mismos no puede advertirse, de manera preliminar, una posible transgresión a alguna disposición constitucional o legal, por lo que en principio se considera que los mismos cumplen con los parámetros establecidos en el artículo 242, párrafo 5 de la Ley Electoral.

6) Efectos

En las relatadas condiciones, lo procedente es revocar el acuerdo ACQYD-INE-109/2017, de quince de septiembre del año en curso.

En consecuencia, se dejan insubsistente las medidas cautelares decretadas en relación con la suspensión de los promocionales relativos al 5º Informe de Gobierno del Jefe de Gobierno de la CDMX, versiones 4, 5 y 6.

Asimismo, se ordena a la Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE que ejecute los actos necesarios e idóneos para que de manera inmediata se reanude la difusión de los promocionales referidos

Por lo expuesto y fundado, se

IV. RESUELVE

ÚNICO. Se revoca, en la parte impugnada, el acuerdo controvertido para los efectos precisados en la presente sentencia.

NOTIFÍQUESE como corresponda.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y hágase la devolución de la documentación exhibida.

Así lo resolvieron por unanimidad de votos, las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia de los Magistrados Felipe Alfredo Fuentes Barrera y José Luis Vargas Valdez, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.